Rettslig vurdering av tilbakeføringsprinsippet – prosedyre mot departementets argumentasjon

1. Hovedpåstand

Det gjøres gjeldende at tilbakeføringsprinsippet er en rettslig bindende forutsetning for strukturkvoteordningen, og at enhver svekkelse eller omgåelse av dette prinsippet vil innebære en realitetsendring som krever ny behandling i Stortinget.

2. Om påstanden om «forvaltningsmessig handlingsrom»

Departementet vil typisk anføre at justeringer i tilbakeføringsmekanismen ligger innenfor forvaltningens handlingsrom etter havressursloven og tilhørende forskrifter.

Dette kan ikke legges til grunn.

Forvaltningens kompetanse er avledet av lov og bundet av de forutsetninger Stortinget har lagt til grunn. Når Stortinget eksplisitt har forutsatt tidsbegrensning for å unngå varige rettigheter, og senere har fastlagt hvordan tilbakeføring skal skje, kan ikke forvaltningen endre dette uten å overskride sin kompetanse.

Det avgjørende skillet går mellom å justere en ordning og å endre dens karakter. Svekkelse av tilbakeføringen er ikke en justering, men en systemendring.

3. Om påstanden om at tilbakeføring ikke er lovfestet

Det vil ofte bli anført at tilbakeføringsprinsippet ikke er eksplisitt lovfestet, og derfor står friere.

Dette argumentet kan ikke føre frem.

I norsk rett er det et grunnleggende prinsipp at lov må tolkes i lys av forarbeider og stortingsforutsetninger. Når en ordning er etablert og senere utviklet gjennom klare stortingsuttalelser, er disse rettskilder som binder forvaltningen.

Fravær av eksplisitt lovtekst er derfor ikke avgjørende. Det avgjørende er hva Stortinget har lagt til grunn som forutsetning for ordningen.

4. Om påstanden om behov for fleksibilitet

Departementet vil videre kunne anføre behovet for fleksibilitet for å sikre lønnsomhet og effektiv ressursutnyttelse.

Det bestrides ikke at slike hensyn er relevante. Det avgjørende er imidlertid at disse hensynene allerede er ivaretatt gjennom selve strukturkvoteordningen.

Strukturering ble tillatt nettopp for å oppnå effektivisering, men under klare vilkår. Ett av disse vilkårene var at ordningen skulle være midlertidig.

Å påberope effektivitet som begrunnelse for å oppheve tilbakeføringen innebærer i realiteten å oppheve den balansen Stortinget har fastsatt mellom effektivitet og fordeling.

5. Om påstanden om etablerte økonomiske forventninger

Et annet gjennomgående argument er at dagens strukturkvoteeiere har innrettet seg økonomisk, og at dette tilsier en mer permanent løsning.

Dette argumentet snur rettsforholdet på hodet.

Næringsaktørene har innrettet seg etter en ordning som uttrykkelig er tidsbegrenset. Eventuelle forventninger om varighet kan derfor ikke tillegges rettslig vekt når de strider mot ordningens klare forutsetninger.

Det er tvert imot de opprinnelige forutsetningene – om midlertidighet og tilbakeføring – som må være styrende for vurderingen av legitime forventninger.

6. Om påstanden om gradvise tilpasninger

Departementet vil kunne anføre at endringer skjer gradvis og innenfor eksisterende system, og derfor ikke utløser behov for stortingsbehandling.

Dette er ikke avgjørende.

Det avgjørende er ikke endringens form, men dens realitet. Dersom summen av tilpasninger innebærer at tilbakeføringen i praksis svekkes eller utsettes, foreligger det en realitetsendring.

En slik utvikling vil være i strid med Stortingets forutsetninger, uavhengig av om den skjer gjennom ett enkelt vedtak eller flere mindre justeringer.

7. Samlet vurdering

Departementets argumentasjon bygger gjennomgående på en forutsetning om at tilbakeføringsprinsippet er fleksibelt og tilpasningsbart.

Denne forutsetningen er ikke rettslig holdbar.

Tilbakeføringsprinsippet følger som en nødvendig konsekvens av:

• fellesskapets eierskap
• kvoters karakter som tillatelser
• strukturkvotenes tidsbegrensning
• og Stortingets eksplisitte føringer

Å svekke dette prinsippet vil innebære å endre ordningens grunnleggende karakter.

8. Endelig konklusjon

Det gjøres gjeldende at:

Tilbakeføringsprinsippet er rettslig forankret og bindende.
Det kan ikke fravikes gjennom forskrift eller administrativ praksis.
Enhver løsning som innebærer at kvoter ikke tilbakeføres ved utløp, vil utgjøre en grunnleggende endring av strukturkvoteordningen.

En slik endring krever ny og eksplisitt behandling i Stortinget.

Arne Pedersen, Øst-Finnmark kystfiskarlag